鹽鐵專營，又稱鹽鐵官營，是中國封建社會時期朝廷為打擊富商大賈、增加財政收入而實行的對鹽和鐵的壟斷經(jīng)營政策。

這項政策起源于春秋時期齊國管仲的「官山?！拐?漢武帝時期，桑弘羊、孔僅、東郭咸陽將這一制度加以完善;唐以前鹽鐵專營幾經(jīng)廢止，又幾次重新實行;直至安史之亂以后成為定制，為歷代所沿用，成為中國式中央集權(quán)制度的重要經(jīng)濟保障。

時至今日，中國的食鹽專營依然在繼續(xù)，而且政府專營制度的影響早已遠不止于鹽鐵……

一、鹽鐵專營的思想淵源

鹽鐵專營的思想始于管仲，傳承至今，成為春秋以后長達兩千余年的中國食鹽專賣制度的濫觴。為此，后世甚至尊管仲為「鹽宗」。

為相齊國期間，齊桓公與管仲論政。齊桓公想要擴大稅收來增強國力，然而管仲卻認為：「民予則喜，奪則怒，民情皆然。先王知其然，故見予之形，不見奪之理」，即，稅收是有形的，直接向人民收取財物，自然會招致人民的不滿。最好、最理想的辦法是「取之于無形，使人不怒」。據(jù)此，管仲提出了「寓稅于價」的辦法——把稅收隱藏在商品里，使納稅者看起來沒有納稅而實際上已經(jīng)納了稅，這樣就可以收錢還不至于造成百姓心理上的抵抗。

在具體辦法上，管仲給出了簡單卻影響深遠的七個字：「唯官山海為可耳」。煮海成鹽，開山成鐵，只要把山、海的資源壟斷起來，就可以把鹽鐵的經(jīng)營買賣控制起來，進而從中獲利，是為「鹽鐵專賣制度」。

在農(nóng)耕時期，鹽和鐵是最為重要的兩大支柱性產(chǎn)業(yè)，其利甚巨?！豆茏印ずＭ酢酚性疲骸噶铥}之重升加分強……千鐘二百萬……禺策之……萬乘之國，正九百萬也。月人三十錢之籍，為錢三千萬。今吾非籍之諸君吾子，而有二國之籍者六千萬」。一個九百萬人的大國，應(yīng)繳納人頭稅的成人者約為一百萬人，每人每月征三十錢，可收三千萬錢。但如果進行鹽的專賣，每升鹽酌量提價出售，每月可能得到六千萬錢，比人頭稅的收入還多一倍。而在表面上，政府確乎不曾征稅，不致引起人民的反對。不僅在國內(nèi)如此，還可運鹽出口而獲取重利，這等于煮沸取之不盡的海水就可以迫使天下人向齊國納稅，即「煮沸水以籍天下」。鐵的專賣也是相同的道理。

需要注意的是，管仲提倡的鹽鐵專營并不是國營。

對于鹽業(yè)，管仲實行的是專賣政策，開放鹽池讓民間自由生產(chǎn)，然后由國家統(tǒng)一收購，通過控制產(chǎn)量和銷售來控制價格。而且，齊國的鹽銷售到別國去，售價可以抬高到成本價的四十倍，得利的不只有國家，商賈也獲利頗豐。

在冶鐵業(yè)上，管仲實行的是國有民營。他首先嚴厲地強調(diào)了國家對所有礦山資源的壟斷，下令只要一發(fā)現(xiàn)礦苗，就馬上要由國家保護和封存起來。之后，政府又控制了鐵器的定價權(quán)，并對所生產(chǎn)出來的鐵器進行統(tǒng)購統(tǒng)銷。在這些前提之下，管仲開放冶鐵作坊業(yè)，允許由民間商人自主經(jīng)營，其增值部分，民商得七成，政府得三成，相當于征收30%的所得稅。

由政府控制資源所有權(quán)，然后把經(jīng)營權(quán)下放給民間商人，以一定比例分配利潤，這就是后世非常流行的“資產(chǎn)國有、承包經(jīng)營”的雛形。

「官山?！沟恼咭恢北粴v朝歷代所重視，鹽鐵專營制度對后世政權(quán)產(chǎn)生了重大且根本性的影響。這種影響持續(xù)至今，從某種意義上講，這種思想決定了現(xiàn)今中國經(jīng)濟制度最有「中國特色」的部分。

二、鹽鐵專營的制度依據(jù)

中國古代的政治經(jīng)濟制度具有很強的傳承性，每一項制度的形成都有著漫長的過程。所以，要說鹽鐵，得先說稅收，而要說稅收，得先說土地。成熟的鹽鐵專營制度形成于漢武帝時期，而這一制度的發(fā)端，則早在商周。

商周時期，封建貴族將耕地，平均分配，交給農(nóng)民使用，稱為「井田」。井田周邊為私田，中間為公田，公田即「籍田」。公私田都由農(nóng)民耕種，私田所得交一部分貢賦給貴族，其余留歸農(nóng)民自己，公田所得全歸貴族。井田歸貴族所有，不得買賣和轉(zhuǎn)讓。井田制是奴隸社會的土地國有制，或者說是貴族土地私有制。

井田制是伴著商周的封建制度產(chǎn)生的，隨著時間的推移，封建制度開始動搖，井田制的弊端也開始顯現(xiàn)。

西周中期，個別貴族強迫庶民開墾井田以外的空地，這樣開墾出來的田地，是瞞著公室，不納稅的私有物，可以稱之為「非法私田」。到了春秋時期，鐵器牛耕的出現(xiàn)和推廣使得耕地面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始以家庭為單位，并逐步成為社會的基礎(chǔ)。

非法的私田不納稅，因此從耕地面積的增加中得利的不是上層貴族，而是地方領(lǐng)主，這是各大諸侯所不愿意看到的。因此以魯國為代表的各諸侯國為增加收入，紛紛進行稅制改革，無論公田、私田，一律按畝納稅，這實際上承認了土地私有的合法性，促使了土地由國有向私有的轉(zhuǎn)化。公元前361年，商鞅在秦國實施改革，主張「廢井田、開阡陌、民得買賣」，正式承認土地私有。

至戰(zhàn)國初期，井田制徹底瓦解，貴族承認土地為農(nóng)民所有，同時按照田畝統(tǒng)一征稅。

這里需要特別強調(diào)一點，前面一段提到的「土地」特指「耕地」。實際上，土地并不等于耕地，除了被劃分成井田的耕地，還有許多無法耕種的山林池澤，這些地域的土地制度和耕地是大不相同的。

所謂「四封之內(nèi)，莫非王土」，封建時代，這些非耕地的所有權(quán)也是歸貴族所有的。非耕地不向農(nóng)民開放，有專門的官員值守，禁止私自闖入。但是隨著耕地所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，貴族的非耕地禁區(qū)也開始越來越多地被庶民闖入，進行燒炭伐木、捕魚狩獵等活動。

初期，這種活動屬于非法牟利，稱作「奸利」，闖入者也被視作盜賊，會遭到官府的征討。然而，群眾是無法阻擋的，當闖入者的數(shù)量多到防不勝防、討不勝討的地步時，貴族們也只好在保留所有權(quán)的同時開放這些山林池澤，轉(zhuǎn)而在重要通道設(shè)立出入關(guān)隘，遇到在禁區(qū)牟利的，就按其所得征收一部分充公。久而久之，這就在田租之外，另形成了一種賦稅。這種「山林池澤之稅」就是后世「關(guān)稅、商稅」的起源，而「征稅」的「征」字也正是源于最初官府對于非法闖入禁區(qū)者的征討。

春秋末年，這種管理非耕地的方式就已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，在地少人多的諸侯國，如鄭、晉、齊等，都實行這種制度。

之后秦漢實現(xiàn)了大一統(tǒng)，統(tǒng)一帝國的出現(xiàn)前所未有，但他們關(guān)于土地所有權(quán)的觀念則延續(xù)了戰(zhàn)國舊制，即，承認耕地歸農(nóng)民私有，而非耕地作為封建貴族世代相傳的禁地依然由貴族保留所有權(quán)。又由于封建制度被廢除，沒有了諸侯，真正的貴族就只有皇室，所以全國的山林池澤都歸皇家所有。

土地所有權(quán)的差異對秦漢帝國的賦稅制度產(chǎn)生了深刻的影響。田歸民有，所以全國田賦都收歸掌管朝廷經(jīng)濟的大司農(nóng)，作為政府公費;而山林田澤歸皇家，所以山川池澤之稅都收歸掌管皇室經(jīng)濟的少府，專供皇帝私用。

所以漢朝初期，完整的土地制度應(yīng)該這樣表述：耕地私有，允許買賣，按田畝統(tǒng)一收稅，所得歸朝廷;非耕地為皇家所有，允許入內(nèi)，按其所獲之利收取山林池澤之稅，稅歸皇帝。

在這項制度的雛形期，因為耕地多，所以田賦占全國稅收的大半，而山林池澤稅只是少數(shù)。那么把多數(shù)給國家，少數(shù)給皇室，還頗為合理。然而后來兩項商業(yè)的興起，讓這一制度變得不太合理了，這兩項商業(yè)就是鹽鐵。

因為沒有人不吃鹽，沒有人家里不用鐵器，所以鹽鐵是當時最易生財?shù)膬煞N商業(yè)。鹽鐵之利的膨脹從戰(zhàn)國時候就開始了，又因為漢代的田租很低，只有三十分之一，所以商稅逐漸超過了田賦。

少府的收入超過大司農(nóng)，皇室私產(chǎn)超過政府公費，這不是制度設(shè)計的初衷，但卻是經(jīng)濟形勢變化的必然，這就形成了一對矛盾。而經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，當經(jīng)濟形勢發(fā)展到一個臨界點，就必然引發(fā)制度的變革。這一臨界點在漢武帝發(fā)兵征討匈奴時，到來了。

漢朝初年，歷經(jīng)長期戰(zhàn)亂的國家亟待修養(yǎng)生息，因此幾代皇帝都采用黃老之說，輕賦稅徭役，讓民間恢復(fù)生產(chǎn)，其中鹽鐵也是由民間私營的。這一治國理念的效果是顯著的，到漢武帝登基時，他的父親景帝和祖父文帝所開創(chuàng)的文景之治為他留下了豐饒的財富，于是雄才偉略的武帝得以施展自己的政治抱負。

然而再多的錢也有花光的時候，武帝中期，討匈奴，通西域，軍費開支浩繁，加上天災(zāi)不斷，百姓四處流亡，國庫空虛，由大司農(nóng)統(tǒng)管的政府財政終于入不敷出。但是仗還得打，政府還得運行，錢從哪兒來呢?農(nóng)乃國之本，田租三十分之一的定額實行已久，不宜輕易變革。那么再要錢，漢武帝就只能求助少府了。把少府的錢用于軍費和政府開支，相當于把皇帝私產(chǎn)捐獻給國家。武帝不僅自己捐，同時命令地方上的富人，最主要的是鹽鐵商人，和他一樣把私產(chǎn)借貸給國家。但他沒想到的是，那些坐擁財富的豪族并不像他一樣慷慨，命令發(fā)出，響應(yīng)者寥寥：「富商大賈，冶鑄鬻鹽，財或累萬金，而不左公家之急，黎民重困」。

煮海成鹽，開山成鐵，這山和海的所有權(quán)本身就歸皇帝所有。換句話說，這些商人本身掙得就是皇帝的錢，現(xiàn)在皇帝有了難處，商人卻不愿意幫助皇帝。這讓武帝大為光火，憤怒的武帝馬上開始了對商人的反擊：他一方面向商人課以重稅，另一方面則開始斷商人財路，其中最重要的一條就是接受桑弘羊的建議，「籠天下鹽鐵」，把鹽鐵由原來的私營改為國家專營。

三、鹽鐵專營的歷代發(fā)展

漢武帝元狩六年(公元前117年)，孔僅和東郭咸陽就提出了一個實施鹽鐵官營的具體方案。 鹽的官營采用募民煮鹽而官府專賣的做法; 鐵的官營，則由官府徹底壟斷。漢武帝還是很快批準了這一方案。 在最初幾年鹽鐵官營特別是鐵的鑄作曾取得明顯成效，但由于他們多選用商賈擔任鹽鐵官，所以不但執(zhí)行的不徹底，還造成了嚴重的吏治混亂現(xiàn)象。

桑弘羊掌管財政大權(quán)后，增設(shè)大農(nóng)部丞數(shù)十人對郡國鹽鐵官分別予以整頓，并增加了鹽鐵官的設(shè)置地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)過桑弘羊的努力，一共設(shè)置了三十五處鹽官(一說三十六處)，分布在全國二十七個郡，鹽鐵官營前，這些地區(qū)的私營鹽業(yè)都非常發(fā)達，國家對它們采取征收鹽稅的政策;鐵官則至少設(shè)置了四十八處，分布于四十個郡國，所有鐵官均由大司農(nóng)所屬鐵市長丞掌管，基本完善了鹽鐵官營的管理系統(tǒng)和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)。由于資金雄厚和人力充足，在鹽鐵官營全面實施后，它們的生產(chǎn)規(guī)模都迅速擴大起來。

官營鹽鐵業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，無論其資金、設(shè)備和人員方面，還是降低成本、實行標準化生產(chǎn)和工藝技術(shù)改進方面，對于規(guī)模一般很小的私營鹽鐵業(yè)來說，都具有無可比擬的優(yōu)越性。經(jīng)過一段時間的實踐和總結(jié)后，桑弘羊?qū)Υ笊a(chǎn)的優(yōu)越性已經(jīng)有了清醒的認識。在二十多年后的鹽鐵會議上，桑弘羊為了捍衛(wèi)鹽鐵官營政策，就指出官營鹽鐵業(yè)的大規(guī)模生產(chǎn)要優(yōu)于私營鹽鐵業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營。

然而，由于官僚體制所不可避免的種種弊端，鹽鐵官營也存在一些比較嚴重的問題。 為了完成規(guī)定的任務(wù)，官營鐵器只注重產(chǎn)量，所生產(chǎn)的鐵器多為應(yīng)用很少的大農(nóng)具，根本不適合農(nóng)民使用。不僅如此，官營鐵器還存在成本高、質(zhì)量低、不準挑選、購買不便、強買強賣和強迫農(nóng)民服役等問題。 更重要的是，官營鹽鐵的價格昂貴，許多貧民都根本買不起。

東漢時取消鹽鐵專賣，實行征稅制。三國、兩晉注重專買，南北朝時征稅制復(fù)起。隋至唐前期，取消鹽的專稅，和其他商品一樣收市稅。唐安史之亂后，財政困難，鹽專賣又開始實行。此后歷朝歷代，都加強了鹽專賣，對鐵則實行征稅制，不再與鹽同例看待。鹽鐵專賣使封建國家獲得了可觀的收益，特別是鹽，一直是歷代封建政府牢牢掌握的最重要的專賣商品，其收入是歷代政府的重要財源。

四、鹽鐵專營的現(xiàn)代評價

在西方的經(jīng)濟理論中，國家財政收入的主要來源，甚至唯一的來源是稅賦，在這一點上，無論是社會主義經(jīng)濟學(xué)家或資本主義的自由經(jīng)濟學(xué)派都無分歧?？枴ゑR克思就曾言，“賦稅是政府機器的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而不是其他任何東西”，“國家存在的經(jīng)濟體現(xiàn)就是捐稅”。即便在當代的制度經(jīng)濟學(xué)理論中，這一認識也未有改變，道格拉斯·諾斯認為，政府是“一種提供保護和公正而收取稅金作為回報的組織，即我們雇政府建立和實施所有權(quán)”。

在西方的法治意識中，從來強調(diào)公民的納稅人角色，從14世紀開始，“無納稅人同意不得征稅”這個理念在法國和英國似乎都牢固地確定了下來。人們經(jīng)常提起這句話，違反它相當于實行暴政，恪守它相當于服從法律。特別是在美國，商店直接把商品價格與消費稅分列出來，讓你買一杯咖啡都意識到自己在納稅?？墒窃谥袊y(tǒng)治者更愿“寓稅于價”。陳寅恪曾說中國的統(tǒng)治術(shù)中有“詐術(shù)”的成分在里面，管仲那句“取之于無形，使人不怒”便是最好的印證。

“管仲變法”之后，中國的政府收入由稅賦收入和專營收入兩項構(gòu)成，后者的實現(xiàn)，正是通過控制戰(zhàn)略性的、民生必需之物資，以壟斷專賣的方式來達成的。在這種體制內(nèi)，政府其實變成了一個有贏利任務(wù)的“經(jīng)濟組織”，從而也衍生出一種根深蒂固的治理思想，即國家必須控制“關(guān)系到國計民生的支柱性產(chǎn)業(yè)”，國有企業(yè)應(yīng)當在這些產(chǎn)業(yè)中“處于主導(dǎo)地位”。

在這種經(jīng)濟環(huán)境中，國有企業(yè)是那種“看上去像企業(yè)的政府”，而政府則是“看上去像政府的企業(yè)”，它們從各自的利益訴求出發(fā)，成為微觀經(jīng)濟領(lǐng)域中的逐利集團。這種制度一旦形成，民營企業(yè)集群就被間夾其中，進退失措，成為被博弈的對象。這一中國式經(jīng)濟體制延續(xù)千年，迄今未變，而管仲，正是“始作俑者”。